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A desindustrialização no Brasil

Economista e Conselheiro do CORECON-BA, Oswaldo Guerra.

O relatório divulgado pela Conferencia das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) 2, em 2016, é afirmativo. O Brasil passa por um processo precoce de desindustrialização. Este é um tema que tem preocupado os economistas brasileiros desde o início dos anos 2000. Pretendo neste artigo explicar o uso do adjetivo precoce e responder à seguinte questão: é possível evitar um aprofundamento desse processo?

Inicialmente, tomo como referência Oreiro e Feijó (2009) 3 e autores por eles citados para definir desindustrialização e suas causas. Ela ocorreria quando tanto o emprego industrial como o valor adicionado da indústria se reduzem como proporção do emprego total e do PIB, respectivamente. De acordo com a UNCTAD, no começo da década de 1970, a participação das manufaturas no valor adicionado total do Brasil correspondia a 27,4%, em dólares correntes, participação essa que caiu para 10,9% em 2014. Em dólares constantes, a queda foi de 21,1% para 14,5% no mesmo período. Já a participação do emprego industrial no emprego total, entre o começo da década de 1970 e 2011, diminuiu de 13,3% para 11,5%.

O que causa esse processo? Para Rowthorn e Ramaswany (1999) 4, a desindustrialização pode ser provocada por fatores internos e externos a uma determinada economia. Os fatores internos seriam basicamente dois: uma mudança na relação entre a elasticidade renda da demanda por produtos manufaturados e serviços; e o crescimento mais rápido da produtividade na indústria do que no setor de serviços. Com o desenvolvimento econômico, a elasticidade renda da demanda de serviços tende a crescer, tornando-se maior do que a elasticidade renda da demanda por manufaturados. Haveria então, a partir de certo nível de renda per capita, um inevitável aumento da participação dos serviços e uma queda da participação da indústria no PIB. Rowthorn e Ramaswany estimaram que este redirecionamento na estrutura produtiva teria ocorrido, no grupo de países estudados em seu trabalho, quando a renda per capita atingiu entre US$ 8.300 e 11.000 (dependendo da metodologia adotada nos testes econométricos), em valores constantes de 1996, corrigidos segundo a paridade do poder de compra.

Já o crescimento mais rápido da produtividade do capital na indústria do que nos serviços faz com que a participação do emprego industrial diminua antes mesmo da queda da participação da indústria no valor adicionado. Tal crescimento seria decorrente, entre outros fatores, do fato de que a maior parte da mudança tecnológica ocorre na indústria 5. Essas novas tecnologias são geradoras de rendimentos crescentes de escala na produção manufatureira de modo que aumentos em sua produção levariam à elevação de sua produtividade.

Já os fatores externos estão relacionados ao grau de integração comercial e produtiva das economias. Com o avanço da globalização, os diferentes países podem se especializar na produção de manufaturados ou na produção de serviços. Além disso, alguns países podem se especializar na produção de manufaturados intensivos em trabalho qualificado e outros na produção de manufaturados intensivos em trabalho não qualificado. No primeiro grupo ocorreria uma redução do emprego industrial (em termos relativos) e no segundo grupo um aumento do emprego industrial.

Palma (2005) 6 acrescenta mais uma causa: “a doença holandesa”. A exportação de grandes volumes de commodities ao trazer divisas para o país geraria apreciação cambial, induzindo uma redução da participação da indústria no emprego e no valor adicionado. Isto não se aplica, evidentemente, ao caso de países exportadores de commodities, como o petróleo, que sequer se industrializaram. A apreciação cambial provocaria perda de competitividade e déficits comerciais crescentes na indústria, minando sua capacidade de sobrevivência, e superávits comerciais crescentes no setor não industrial.

Em suma, quando a desindustrialização tem inicio a um nível de renda per capita inferior ao observado nos países desenvolvidos, ela é denominada “desindustrialização precoce”. Os países afetados pela “doença holandesa”, por exemplo, iniciam o seu processo de desindustrialização sem terem alcançado o “ponto de maturidade” de suas respectivas estruturas industriais e, portanto, sem ter esgotado todas as possibilidades de desenvolvimento econômico permitidas pelo processo de industrialização.

Para a UNCTAD, as causas do processo de desindustrialização no Brasil são várias, mas nada que se assemelhe ao vivido pelos países maduros quando atingiram um nível elevado de renda per capita. Ela teria tido início com os choques econômicos sofridos pelo país nos anos 1980, se intensificado com a abertura comercial no começo dos anos 1990, seguido pelo abandono das políticas desenvolvimentistas e pelo emprego da taxa de câmbio como ferramenta no combate à inflação e, acrescente-se, para proteger os investidores estrangeiros que vieram para o país com as privatizações. Em seguida, a desindustrialização foi favorecida pelas reformas liberalizantes do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial e, mais recentemente, pela pauta exportadora focada em commodities e por um real valorizado. Estaria, assim, justificado o uso do adjetivo precoce.

Neste ponto, cabe um par de questões. A primeira. A participação das manufaturas no valor adicionado total do Brasil de 10,9% em 2014 é baixa? Frente aos 27,4% do começo da década de 1970 a resposta seria sim. Mas, qual o percentual ideal de participação da indústria no PIB de um país nos dias atuais é uma pergunta cuja resposta vale um milhão de dólares. A segunda. A desindustrialização é um processo irreversível? A resposta é não necessariamente. A saída da Grã Bretanha da União Européia e os discursos do atual presidente dos EUA podem ser entendidos como tentativas de reverter esse processo. A Grã Bretanha, liderada pela Inglaterra, tenta fugir da relocalização de suas plantas industriais atraídas pelos novos entrantes na União Européia. Trump, por sua vez, em pronunciamento realizado na Assembléia Geral da ONU em 19 de setembro de 2017, vai direto ao ponto: “Os EUA não podem sair em desvantagem em acordos comerciais e ser vítima da globalização que acabou com empregos da classe média. Milhões de empregos e milhares de fábricas desapareceram. Nossa grande classe média, antes um pilar da prosperidade americana, foi esquecida”.

Dito isto e aceitando que de fato está ocorrendo um processo de desindustrialização precoce no Brasil, recoloco a pergunta feita na introdução desse artigo. É possível evitar um aprofundamento desse processo no país? Uma tentativa de responder a essa questão passa por uma projeção das perspectivas para a indústria brasileira quando um novo ciclo de crescimento vier. É possível vislumbrar pelo menos três importantes fontes futuras de demanda para bens industriais.

  • No setor de infraestrutura. Em razão do atual estado da infraestrutura física e social no país, blocos de investimento demandantes de máquinas e equipamentos se farão necessários.
  • No setor de serviços. Com o esgotamento do ciclo anterior de crescimento e a recessão, a tendência é que os preços dos serviços cedam, como já vem ocorrendo, estimulando o aumento da produtividade que reduzirá a capacidade de absorção de empregos no setor. Isto exigirá uma modernização em diversos segmentos de serviços (saúde, beleza, educação, alimentação) que passará pela aquisição de hardware e software.
  • No setor externo. O mundo passa por um momento favorável. Pelas projeções realizadas pelo FMI em julho de 2017, a economia mundial crescerá 3,5% em 2017 e 3,6% em 2018. Os EUA devem crescer 2,1% nos dois anos, a área do Euro 1,9% em 2017 e 1,7% em 2018, e a China 6,7% e 6,4%. Esse cenário deve manter o forte dinamismo dos setores exportadores brasileiros, demandantes de bens industriais para ampliação de capacidade produtiva e/ou modernização.

Essas fontes de demanda serão aproveitadas internamente ou vazarão para o exterior? Para que a indústria nacional possa se beneficiar do crescimento econômico num futuro próximo será necessário que ela consiga se livrar da rigidez estrutural de longo prazo que a vitima. Essa rigidez resulta de uma combinação perversa de um regime macroeconômico, marcado por taxas de juros elevadas, taxa de câmbio apreciada e políticas fiscais contracionistas, e um regime competitivo no qual sobressaem um sistema tributário altamente distorcido, a vigência de uma estrutura de tarifas aduaneiras recheadas de anomalias e infraestruturas e outras externalidades escassas, caras e de baixa qualidade. Em conjunto, esses dois regimes promovem uma interação macro-micro autocontraditória dando origem ao que Kupfer 7 chama de “doença brasileira”, distinta e, em múltiplos aspectos, mais grave que a “doença holandesa”.

Para conviver nesse cenário, as empresas são obrigadas pelo regime macro a obterem grandes saltos de produtividade sem que os meios necessários para tal sejam minimamente proporcionados pelo regime micro. O resultado é a estagnação da produtividade. Isso porque, para Kupfer, a indústria fica aprisionada na “armadilha do baixo custo” na qual as empresas vêem-se condenadas, a cada dia, a reduzir um pouco mais os seus custos de produção como forma de sobreviverem ao regime macro-micro hostil em que estão imersas. Essa armadilha gera uma resposta defensiva voltada para resultados por meios rápidos e pouco exigentes (simplificação de produtos ou redução de variedades, terceirizações e precarizações diversas, relaxamento de especificações técnicas etc.) sem uma maior incorporação de inovações, máquinas mais produtivas e mão de obra qualificada. Em consequência, tem-se uma perda de densidade industrial das cadeias produtivas e a transferência de seu potencial de empregos para o setor de serviços devido à crescente e enorme gama de serviços atrelados à atividade industrial.

Essa é uma explicação para a tendência a postergar decisões de imobilização de capital em novos ativos produtivos que caracteriza boa parte do sistema empresarial brasileiro. Ela não decorre unicamente do fato das taxas de juros serem extremamente elevadas, estimulando o rentismo, mas, principalmente, da incapacidade da política econômica mitigar incertezas e equilibrar as equações de retorno-risco, tornando-as mais atrativas para novos empreendimentos. Na prática, isso significa que as empresas preferem expandir a utilização da capacidade já existente além do planejado, depois realizar operações patrimoniais de fusão ou aquisição horizontal e, somente, após esses passos, e caso ainda existam brechas de demanda, partir para a construção de novas fábricas.

A superação da doença brasileira, forte indutora da desindustrialização precoce do país, não é, evidentemente, tarefa fácil. Alguns entendem que a saída passa pela quebra da armadilha do baixo custo, editando políticas industriais focadas na inovação que aumentem o valor adicionado da indústria via mais tecnologias de produto e processo. Outros defendem atuar diretamente no circuito do desadensamento, o que poderia ser alcançado por meio de políticas de conteúdo local. Como destaca Kupfer, ambas saídas foram postas em prática nas versões mais recentes da política industrial brasileira sem muita efetividade.

Concluo, respondendo à questão colocada na introdução desse artigo. Sim, é possível evitar um aprofundamento do processo precoce de desindustrialização no Brasil, mas essa é uma tarefa gigantesca, pois isto exige uma reestruturação ampla dos regimes macroeconômico e competitivo, sem a qual o comportamento minimizador do investimento será mantido e a efetividade das medidas e instrumentos de política industrial será baixa.

1 Agradeço os comentários de André Ghirardi. Os erros e omissões são de minha responsabilidade.

2 UNCTAD (2016). Trade and development report.

3 Oreiro, J. L. & Feijó, C. A. (2009). Desindustrialização: conceituação, causas, efeitos e o caso brasileiro. Revista de Economia Política, vol. 30.

4 Rowthorn, R; Ramaswany, R (1999). “Growth, trade and deindustrialization”. IMF Staff Papers, vol. 46.

5 A difusão do progresso tecnológico para o resto da economia também se dá, fundamentalmente, a partir do setor manufatureiro.

6 Palma, G. (2005). “Quatro fontes de desindustrialização e um novo conceito de doença holandesa”. Conferência de Industrialização, Desindustrialização e Desenvolvimento, Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, agosto.

7 Kupfer, D. (2017). O nó górdio. Valor Econômico, 11/09/2017.